Flächennutzungsplan

Der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) ist ein Planungsinstrument (Planzeichnung mit Begründung) der öffentlichen Verwaltung im System der Raumordnung der Bundesrepublik Deutschland, mit dem die städtebauliche Entwicklung der Gemeinden gesteuert werden soll. Die unterste Ebene der Raumordnung auf Ebene der Gemeinden wird als Bauleitplanung bezeichnet. Die Bauleitplanung ist zweistufig und kennt die Planinstrumente Flächennutzungsplan und Bebauungsplan. Der Flächennutzungsplan ist somit förmliches Instrument der Stadtplanung und Ausdruck der gemeindlichen Planungshoheit. Die möglichen Inhalte, das Verfahren der Planaufstellung und die rechtlichen Folgewirkungen des Flächennutzungsplanes sind im Baugesetzbuch definiert. Ergänzende Vorgaben zu den Inhalten finden sich in der Baunutzungsverordnung.

Gemäß § 5 dem Baugesetzbuch (BauGB) ist im Flächennutzungsplan (abgekürzt: FNP oder F-Plan) für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen. Es handelt sich um eine grafische Plandarstellung des gesamten Gemeindegebietes, in dem die bestehenden und für die Zukunft erwünschten Flächennutzungen dargestellt sind. So werden zum Beispiel Flächen von Wohngebieten, Gewerbegebieten und Ackerflächen dargestellt. Dies betrifft Flächen, auf denen diese Nutzung schon vorhanden sind, und Flächen, auf denen diese Nutzung in Zukunft etabliert werden soll. Zweck des Flächennutzungsplanes ist keine kartographische Darstellung des Ist-Zustandes sondern vielmehr eine in die Zukunft gerichtete konzeptionelle Entwicklungsplanung. Daher stellen die vom Ist-Zustand abweichenden planerischen Darstellungen den wesentlichen Inhalt des Flächennutzungsplanes dar, obwohl sie i. d. R. eine deutlich kleinere Fläche als die Bestandsdarstellungen einnehmen.

Besondere Bedeutung hat der Flächennutzungsplan daher für die Ausweisung von Neubaugebieten. Durch die Ausweisung von bisher unbebauten Flächen im Außenbereich als Bauflächen im Flächennutzungsplan bringt die Gemeinde ihre Absicht zum Ausdruck, diese Bereiche in einem überschaubaren Zeitraum durch die Aufstellung von Bebauungsplänen, die Durchführung von Baulandumlegungen und den Bau der technischen Erschließung zu neuen Baugebieten zu entwickeln. Damit soll eine Informations- und Steuerungswirkung für andere Maßnahmen der öffentliche Verwaltung erreicht werden. So kann bei baulichen Maßnahmen die zukünftige Bauflächenentwicklung einer Gemeinde berücksichtigt werden. Beispielsweise kann bei der Planung von Straßen, Entwässerungkanälen, Versorgungsleitungen oder anderen öffentlichen Einrichtungen wie zum Beispiel Schulen einkalkuliert werden, ob in deren Einzugsbereich neue Baugebiete entstehen. Ebenso sollen Baumaßnahmen, die der Realisierung von zukünftigen Planungen entgegenstehen oder diese erschweren, vermieden werden. Durch die Darstellung einer geplanten Straße im Flächennutzungsplan soll beispielsweise in der Trasse der Bau eines im Außenbereich zulässigen Bauvorhabens wie eines landwirtschaftlichen Betriebes oder von Anlagen zur Energieerzeugung verhindert werden.

Der Flächennutzungsplan stellt ein Programm der Gemeinde dar, das für sie selbst und andere Behörden bindend ist. Für Privatpersonen können aus dem Flächennutzungsplan i. d. R. jedoch keine Rechte oder Pflichten abgeleitet werden. Dennoch hat die Ausweisung von bisher unbebauten Flächen als Bauland im Flächennutzungsplan praktisch eine Wertsteigerung der betroffenen Grundstücke zur Folge. Man spricht in diesem Zusammenhang von Bauerwartungsland. Dennoch kann die Gemeinde diese Ausweisung durch eine Änderung des Flächennutzungsplanes wieder zurücknehmen. Den betroffenen Grundstückseigentümer steht in diesem Fall keine Entschädigung zu. (Im Gegensatz zur Rücknahme einer Bebauungsmöglichkeit durch die Änderung eines Bebauungsplanes, die Entschädigungsansprüche auslösen kann.) Der Flächennutzungsplan weist i. d. R. Maßstäbe zwischen 1:10.000 bis 1:50.000 auf. Der Maßstab wird vom Plangeber (i. d. R. die Gemeinde) gewählt und hängt sowohl vom planerischen Detaillierungsgrad wie auch von der Plangebietsgröße ab. Die grafisch-kartografische Darstellung wird durch eine Begründung ergänzt, in der die Gemeinde die ihren Planungszielen zu Grunde liegenden Erwägungen erläutert.

Um die Lesbarkeit verschiedener Flächennutzungspläne zu gewährleisten, hat sich die farbliche und symbolische Ausgestaltung an den Vorgaben der Planzeichenverordnung zu orientieren. Aufgrund des vergleichsweise kleinen Maßstabs eröffnen die Darstellungen des FNP (im Gegensatz zu den Festsetzungen eines Bebauungsplanes) hinsichtlich ihrer räumlichen Ausdehnung einen gewissen Auslegungsspielraum. Man sagt dazu, dass der FNP nicht „parzellenscharf“ ist. Nach Vorgabe des Baugesetzbuches muss jede Gemeinde für ihr Gebiet einen Flächennutzungsplan aufstellen. Die Aufgabe, eine Flächennutzungsplan aufzustellen, kann von einzelnen Gemeinden an übergemeindliche Zweckverbände delegiert werden. (Regionaler Flächennutzungsplan) Besonders in Verdichtungsräumen macht dies Sinn, um die räumliche Entwicklung benachbarter Gemeinden besser über kommunale Grenzen hinweg abzustimmen.

Die üblichen Inhalte des FNP sind in § 5 des Baugesetzbuches aufgezählt, wobei es sich dabei nicht um eine zwingende Vorgabe handelt. Im Gegensatz zum Bebauungsplan, dessen Inhalte in § 9 des Baugesetzbuch abschließend und verbindlich vorgegeben sind, kann der Plangeber des FNP die Inhalte des FNP in gewissen Grenzen und je nach planerischer Notwendigkeit variieren. Der Flächennutzungsplan ist ein vorbereitender Bauleitplan, der i. d. R. keine unmittelbare rechtliche Wirkung gegenüber dem Bürger entfaltet, sondern lediglich behördenintern bindende Vorgaben insbesondere bzgl. des Inhalts von Bebauungsplänen ("verbindlicher Bauleitplan") sowie Hinweise zur Entscheidung über Genehmigungen von Vorhaben enthält. Man sagt, dass die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind. Bei den Ausweisungen des Flächennutzungsplanes spricht man von "Darstellungen". Dieser Begriff soll auch die rechtlich andere Relevanz im Vergleich zu den verbindlichen Ausweisungen eines Bebauungsplanes unterstreichen, die man als "Festsetzungen" bezeichnet. Jedoch enthält der Flächennutzungsplan wie der Bebauungsplan auch nachrichtliche Übernahmen, die nicht auf der Planungsentscheidung der Gemeinde basieren, sondern den Planungen und rechtlichen Vorgaben anderer Träger entspringen. Diese werden aus rein informativen Gründen in den Bauleitplan übernommen, weil sie für die räumliche Entwicklung und Bauvorhaben relevant sind. (Beispiele: Altlasten, Naturschutzgebiete, Überschwemmungsgebiete). Bei der Aufstellung oder Änderung eines Flächennutzungsplanes sind die übergeordneten Ziele der Raumordnung, Landes- und Regionalplanung zu beachten. Flächennutzungspläne müssen von der übergeordneten Verwaltungsbehörde (in der Regel Bezirks- oder Landesverwaltung) genehmigt werden.

Dargestellt werden im Flächennutzungsplan beispielsweise: Flächen, die zur Bebauung vorgesehen sind, untergliedert nach Nutzungsarten: Wohnbauflächen (W), gemischte Gebiete (M), gewerbliche Bauflächen (G), Sonderbauflächen (S), Flächen für Versorgungsanlagen und Gemeinbedarfseinrichtungen (z.B. Kläranlage, Umspannwerk, Kirche, Sportplatz, Kultureinrichtungen), überörtliche Verkehrsflächen (Autobahnen, Bundesstraßen, Ausfallstraßen), Grünflächen (z. B. Parks, Kleingärten, Sportplätze, Friedhöfe), Wasserflächen (z. B. Seen, Häfen, Hochwasserschutzanlagen), Landwirtschaftliche Flächen und Wald, Flächen für Nutzungsbeschränkungen (z. B. Abstandsflächen), Flächen für Aufschüttungen, Abgrabungen und zur Gewinnung von Bodenschätzen, Flächen zum Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft, Planvorbehalt für Vorhaben im Außenbereich.

Eine besondere Bedeutung kommt dem Flächennutzungsplan bei der Steuerung der Zulässigkeit von bestimmten Vorhaben im Außenbereich insbesondere Windkraftanlagen zu. Diese Vorhaben sind gemäß § 35 (3) Satz 3 Baugesetzbuch im Außenbereich grundsätzlich zulässig, ihnen stehen jedoch in der Regel öffentliche Belange entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan (oder als Ziele der Raumordnung) eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Dieser sogenannte Planvorbehalt bedeutet konkret, wenn im FNP Flächen für Windkraftanlagen dargestellt sind, ist die Errichtung von Windkraftanlagen im übrigen Geltungsbereich des FNP d.h. im übrigen Gemeindegebiet nicht zulässig. Grundlage dieser Darstellung muss eine nachvollziehbare und begründete planerische Konzeption sein. Die gleiche Rechtswirkung kann durch Ausweisungen als Ziel der Raumordnung in Regionalplänen oder Landesentwicklungsplänen / Landesentwicklungsprogrammen erreicht werden. Es ist umstritten, auf welcher Planungsebene eine Regelung sinnvoller ist. Durch die Ausweisung auf Ebene der Regionalplanung kann besser eine Konzentration auf besonders geeignete Standorte in einer Planungsregion erreicht werden. Durch die Ausweisung im Flächennutzungsplan können die einzelnen Gemeinden ihre zum Teil auch wirtschaftlichen Interessen verfolgen. Problematisch ist dabei, dass Windkraftanlagen aufgrund ihrer großen Höhe weit über Gemeindegrenzen hinaus sichtbar sind und eine überörtliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes darstellen können.

Aufstellungsverfahren und Öffentlichkeitsbeteiligung

Nach dem Baugesetzbuch (Bundesrepublik) sind Bürger sowie Verbände möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung zu unterrichten. Ihnen ist Gelegenheit zu geben, sich zur Planung zu äußern und Änderungsvorschläge einzureichen. Die eingereichten Stellungnahmen sind mit anderen Interessen abzuwägen, bevor der Plan genehmigt werden kann. Das Beteiligungsverfahren bei der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Flächennutzungsplanes läuft in der Regel über zwei Stufen:

Ergänzend zur Beteiligung der Öffentlichkeit sind Behörden und sonstige Träger öffentlicher Belange zur Abgabe von Stellungnahmen zur Planung aufzufordern. Rechtswirkung und gerichtliche Überprüfung: Eine gerichtliche Überprüfung der Inhalte des Flächennutzungsplanes ist für private Personen nicht möglich, da der FNP für sie i. d. R. keine unmittelbare Rechtskraft oder unmittelbare Konsequenzen entfaltet. Der FNP entfaltet erst über einen verbindlichen Bauleitplan (Bebauungsplan), eine Baugenehmigung oder über eine Planfeststellung Rechtswirkung für den Bürger. Für die Zulässigkeit von bestimmten Bauvorhaben im Außenbereich können jedoch die Darstellungen des Flächennutzungsplanes maßgeblich sein. Da in diesem Fall der Flächennutzungsplan eine direkte Rechtsfolge für Privatpersonen hat, ist eine gerichtliche Überprüfung etwa bei der Klage gegen die Nicht-Erteilung einer Anlagengenehmigung möglich. (Inzidente Prüfung)

Regionaler Flächennutzungsplan

Eine Besonderheit stellt der Regionale Flächennutzungsplan dar (Abkürzung: RegFNP oder RFNP). Er kann in verdichteten Räumen oder bei sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen die Ebenen Regionalplan und (gemeinsamer) Flächennutzungsplan nach § 204 BauGB in einem Planwerk zusammenführen (§ 9 Abs. 6 ROG), soweit landesrechtlich vorgesehen ist, dass die Regionalplanung durch Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften erfolgt. Der Regionale Flächennutzungsplan muss sowohl den Vorschriften des Baugesetzbuchs als auch des Raumordnungsgesetzes entsprechen.

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